專訪信產部陳金橋：IP電話尋找未來方向

2004/03/10

　　盡管FCC仍然支持把IP電話納入互聯網增值業(yè)務的范疇，但隨著這一業(yè)務的不斷發(fā)展和對傳統(tǒng)電信業(yè)務的威脅越來越大，美國電信監(jiān)管部門對IP電話的監(jiān)管將不會是一成不變的，肯定會做出相應調整。

　　中國的IP電話業(yè)務也正在高速發(fā)展之中，除了263、長寬等互聯網公司之外，中國電信、中國網通等傳統(tǒng)電信運營商對這個市場并非視而不見，也加大了這一業(yè)務的投入力度，但中國IP電話業(yè)務的發(fā)展同樣可能遭遇電信監(jiān)管的問題，eNet記者日前就IP電話在中國的市場前景和管制政策等方面的問題專訪了信息產業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋。

　　eNet：從2003年開始，美國對于IP電話是否該受電信監(jiān)管就有很大的意見分歧，你對此有什么看法？這個政策可能給包括中國在內的全球其他國家的政策有何影響？

　　陳金橋：美國電信監(jiān)管機構近期醞釀出臺基于互聯網IP技術的話音業(yè)務管制政策，具有自身獨特的背景。

　　其一是美國國內互聯網產業(yè)的高度成熟和繁榮，吸引了大批投資者加入，催生了數量龐大、種類繁多的互聯網服務提供商，這些企業(yè)被管制機構視為電信增值企業(yè)，在產業(yè)鏈上對于網絡運營商的依賴性較強，逐漸向傳統(tǒng)意義的基礎電信業(yè)務－話音業(yè)務滲透，在分流電信運營商話音業(yè)務量的同時，展開了不同技術的替代競爭；

　　其二是隨著互聯網技術革命特別是IPv6開始引進，互聯網增值服務提供商和部分電信設備商攜手開發(fā)出能夠保障網絡信息安全和服務質量的網絡設備和終端設備，將相對低端的互聯網電話業(yè)務逐步推向由可運營、可管理的IP電信網絡承載的接近于PSTN（公用電話交換網）服務質量的本地話音業(yè)務，極大地提高了IP電話業(yè)務相對于后者的競爭能力；

　　其三是技術進步和業(yè)務市場融合，促使電信管制機構考慮將IP電話業(yè)務納入監(jiān)管內容，以適應市場競爭環(huán)境的變化。簡言之，FCC推出IP電話管制政策主要基于三大理由：（1）IP技術和業(yè)務日趨成熟，并且即將對傳統(tǒng)的PSTN技術和業(yè)務形成強大的沖擊，以往實施的完全不同的管制政策需要適時轉變，以創(chuàng)造相對公平的競爭環(huán)境；（2）IP電話的業(yè)務量和市場規(guī)模已經涉及眾多消費者的切身利益，需要對其標準和服務質量等方面引入制度規(guī)范；（3）監(jiān)管機構已經對IP電話業(yè)務的運營模式和市場影響進行了觀察評估，認為可以在恰當時機介入，規(guī)范市場經營和提供服務指導，從而推動IP電話業(yè)務市場本身的有序競爭和健康發(fā)展。

　　預計FCC出臺上述政策后，將對全球許多國家產生示范效應和借鑒作用。電信業(yè)發(fā)展階段和競爭環(huán)境類似的歐盟和部分亞太國家，將在吸收借鑒的基礎上予以改進完善。對于中國而言，現階段IP電話業(yè)務在本地市場還無法對PSTN形成全面的挑戰(zhàn)，相關政策的制定出臺預計要晚1-2年。

　　eNet：傳統(tǒng)上，所有國家的電信監(jiān)管部門對于互聯網電話幾乎都不過問，為什么會這樣？

　　陳金橋：各國電信監(jiān)管機構是否需要對一項電信業(yè)務進行監(jiān)管，取決于多種因素：首先是該業(yè)務的競爭性質，具有一定壟斷性的業(yè)務需要嚴格的管制；其次是該業(yè)務對用戶利益的影響范圍和影響程度，用戶數量越多、影響程度越大的電信業(yè)務，管制者越傾向于干預監(jiān)督；再次是該業(yè)務的技術特性和發(fā)展階段，一般屬于應用新技術和市場發(fā)育初期的業(yè)務，管制者參與力度較�。蛔詈笫窃摌I(yè)務對市場主體的影響，屬于基礎設施、基礎需求和互聯資源的業(yè)務，無法完全通過市場外部公平交易的方式獲得，需要管制者的積極干預。

　　互聯網電話的興起在全球市場不到10年時間，其經營主體較多，用戶數量相對較小，處于正在快速成長和發(fā)育的階段，對于電信運營企業(yè)相互競爭不構成實質性影響，因此各國電信管制機構一般不進行管制或者采取寬松管制的策略，以激勵技術業(yè)務創(chuàng)新和多樣化的異質市場競爭。但是，少數國家比如美國市場的發(fā)展情況正在改變這一傳統(tǒng)的管制理念。

　　eNet：互聯網電話是否將成為長途電話的主流？在目前只有基礎運營商有牌照的情況下，競爭是否充分？

　　陳金橋：從各國長途電話業(yè)務的承載平臺和技術實現方式來看，通過IP網絡疏通的長途電話業(yè)務的比重日漸提高。在中國市場，自從2000年引入IP長途電話以后，PSTN長途電話業(yè)務量和業(yè)務收入持續(xù)下降，它已經成為除資費標準降低以外我國長途電話業(yè)務收入持續(xù)下降的最重要的原因。電信消費者正在從IP長途電話的異質競爭中受益，享受到更低廉的資費，更多的優(yōu)惠套餐，可選擇的更多運營商。IP電話能否成為長途電話業(yè)務的主流，取決于供求兩方面的因素：

　　其一是在運營商的業(yè)務供給方面，網絡容量是否可以支持并發(fā)的高峰業(yè)務，何種網絡提供服務的平均成本和邊際成本更低；

　　其二是電信用戶的消費需求方面，IP電話和傳統(tǒng)的PSTN長途電話是否保持足夠大的價差，對IP長途電話的服務質量是否有足夠的滿意度。從各國電信市場發(fā)展趨勢來看，未來的電信網絡將是一個融合話音、數據、多媒體的綜合平臺，主要采用分組交換技術來提供各類端到端的業(yè)務，因此互聯網電話（或者更準確地稱為“分組話音”業(yè)務）將會成為話音業(yè)務的主流。在當今中國的電信市場上，官方統(tǒng)計的IP電話業(yè)務量（與距離幾乎無關，99%以上是長途電話）已經超過固定長途電話成為主流的通訊方式�？紤]到各類“假IP電話”業(yè)務（接入端用IP技術，傳輸和交換采用PSTN技術，以充分利用PSTN網絡富余的傳輸和交換能力）的廣泛存在，超過幅度大小的真實性受到質疑。

　　中國發(fā)展IP長途電話的初衷是在長途電話業(yè)務領域引入新技術，通過異質競爭發(fā)展多樣化的長途電話業(yè)務，限制盲目建設和降低網絡建設與運營成本。在市場啟動初期，因為對IP電話的市場前景和服務質量沒有準確的預期，所以采用了發(fā)放試驗牌照和逐個審批的限制性的市場準入政策。獲得IP電話業(yè)務經營權的基本是在全國擁有互聯網骨干和接入資源的基礎電信運營商，以保障用戶服務質量和電話業(yè)務的互聯互通。但在市場競爭方面，允許企業(yè)采取外置終端、預置號碼、發(fā)行IP電話卡等多種方式，初步形成了有效競爭的局面。在我國，發(fā)展基于互聯網的IP電話，關鍵不在于運營商數量的進一步增加，而在于業(yè)務互通程度和用戶服務質量的高低。當然，如果能夠適當放寬IP長途電話業(yè)務的市場準入門檻，預計能夠形成更加充分競爭的局面。

　　eNet：去年263、長寬等互聯網企業(yè)紛紛推出互聯網電話業(yè)務，他們是否打了政策的擦邊球？

　　陳金橋：長寬、263等公司主要是經營互聯網接入和信息服務的電信增值企業(yè)，它們推出的互聯網電話與基礎電信運營商的IP電話業(yè)務具有一定差別。首先，其業(yè)務實現方式更多采取PC2PHONE以及PC2PC方式，而IP電話主要采用PHONE2PHONE的方式；其次，前者需要利用基礎電信運營商的城域網和骨干傳輸網資源，甚至需要利用后者的營業(yè)服務設施；第三，其面向的客戶主要是企業(yè)級的商業(yè)客戶，通信消費的數據業(yè)務量較大，話音業(yè)務相對較小，后者正好相反；第四，該業(yè)務主要依托公眾互聯網，服務質量難以獲得有效保障，而基礎電信運營商提供的IP電話業(yè)務采用數據專網和PSTN網絡來保障服務質量。

　　由于上述原因，我國電信管制機構并沒有將這種純粹的互聯網電話業(yè)務納入嚴格管制的范圍，允許部分企業(yè)在資源能夠保障的情況下，自行開展商用試驗。隨著技術進步和運營經驗的積累，互聯網電話業(yè)務將會成為大眾普及的基礎話音業(yè)務，那時管制機構將會適時介入。所以，長寬等企業(yè)擬經營的互聯網電話業(yè)務處于管制政策的空白地帶，不能夠完全適用IP電話的管制政策，可以稱為經營策略上的政策擦邊球。

　　eNet：目前互聯網企業(yè)都是通過代理或者與基礎運營商合作的方式經營IP電話業(yè)務，你覺得互聯網企業(yè)是否可能取得獨立的運營牌照？

　　陳金橋：在中國的電信市場上，IP電話業(yè)務還是比照基礎電信業(yè)務來進行監(jiān)管，因此互聯網服務企業(yè)還不可能直接經營上述業(yè)務。在此情況下，繞開政策壁壘，降低建設和運營成本的最佳途徑就是與基礎運營商展開合作或者進行代理，獲得相對穩(wěn)定的業(yè)務分成或者用戶分成的收益。

　　未來幾年，互聯網企業(yè)能否獲得獨立運營牌照不完全取決于政府和管制機構一方的立場，主要看以下幾類因素的變化情況：（1）IP電話和互聯網電話的市場發(fā)展空間，是否有必要引入除基礎網絡運營商以外的獨立經營者；（2）IP電話業(yè)務的發(fā)展趨勢，是否可以保障網絡的安全和用戶的服務質量；（3）電信產業(yè)鏈的變化與合作經營模式的演變，基礎電信運營商是否有足夠的動力支持虛擬和轉售經營的發(fā)展；（4）管制機構對業(yè)務性質和市場競爭狀況的判斷，是否能夠展開充分的市場競爭以增進電信用戶的權益。

　　綜合上述因素判斷，在未來2-3年內，互聯網企業(yè)單獨獲得IP電話運營牌照的可能性不大，否則將出現拔苗助長的過度競爭現象，反而不利于引入NGN網絡和分組話音業(yè)務的發(fā)展。隨著時間的推移，單獨經營IP電話業(yè)務運營商可能出現，但其業(yè)務的范圍和特點將與目前的業(yè)務具有顯著差異。

　　eNet：目前中國電信監(jiān)管部門對于互聯網電話是什么態(tài)度？在新的《電信法》中是否會包括這方面的內容？

　　陳金橋：簡單概括我國電信監(jiān)管部門對于互聯網電話的態(tài)度并不容易。首先在理解上就會出現分歧，什么是“互聯網電話”？在互聯網上提供類似PSTN的話音業(yè)務，還是基于IP技術以至于NGN網絡的分組話音業(yè)務。不同的理解將會導致不同的政策意向和管制思路。從現階段的市場現實來看，互聯網電話主要是指不同于基礎電信運營商提供的IP電話業(yè)務以外的一種面向企業(yè)級用戶、采取多種終端聯絡方式、基于公眾互聯網、實時性和服務質量較低的話音業(yè)務。這一市場正處于前期的培育開發(fā)階段，用戶規(guī)模還不大，全行業(yè)的技術標準尚未形成，網絡設備尚不穩(wěn)定，今后將逐步向NGN的分組話音業(yè)務轉變。由于技術條件和市場基礎較為薄弱，對傳統(tǒng)電信業(yè)務市場沖擊不大，所以管制機構基本沒有系統(tǒng)成型的政策，采取跟蹤監(jiān)測的態(tài)度鼓勵業(yè)務創(chuàng)新，在恰當的時機才會全面介入并予以規(guī)范引導。

　　《電信法》是一部調整電信業(yè)基本利益關系的法律，其涉及范圍十分廣泛，要保障普遍適用性和一定的前瞻性。其中，在電信業(yè)務市場管理方面，突出強調了公開的市場準入政策以及科學的業(yè)務分類管理，做出原則性規(guī)定的同時，授權電信管制機構依據電信技術和市場環(huán)境的變化，不斷完善電信業(yè)務的分類管理政策。由于互聯網電話從技術到市場均不太成熟，而且缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準，因此在新的《電信法》草案中尚未對此做出明確的界定和規(guī)范。預計在今后的配套法規(guī)中，特別是電信業(yè)務分類目錄和管理辦法中，將會出現上述業(yè)務的基本政策和管制思路。

　　eNet：是否可以認為，通過QQ、MSN等即時通訊軟件的網絡音頻、視頻聊天也是互聯網電話的一部分？

　　陳金橋：從電信用戶實現的基本功能而言，QQ、MSN等即時通訊軟件提供的音頻、視頻聊天業(yè)務也屬于互聯網電話業(yè)務，只是它的用戶終端、服務平臺和業(yè)務實現方式與傳統(tǒng)意義的互聯網電話略有不同。目前，PC的普及和互聯網的高速發(fā)展為IMS（即時消息）業(yè)務提供了廣闊的發(fā)展空間，在傳統(tǒng)的固定電話和移動電話上，正在融入這種全新的溝通聯絡方式。我們預計，隨著多網融合技術和市場的演進，IMS業(yè)務將會成為新的業(yè)務增長點，互聯網電話也將獲得更加豐富的業(yè)務表現形式。

　　eNet：請談一下互聯網和電信網的融合趨勢，是否將會產生更多兩網結合的新業(yè)務？

　　陳金橋：電信網、計算機網和有線電視網的融合發(fā)展，在多年以前就已經被廣大的技術專家所推崇，然而決定產業(yè)發(fā)展方向的不僅是技術，還有市場需求和管制政策等因素。近十年來，電信網和計算機網的結合日趨緊密，兩者互為基礎互為供求。但在計算機國際互聯網廣泛發(fā)展以后，電信網和互聯網的外部融合才逐漸成為主流，并催生出更多的新業(yè)務和新企業(yè)。

　　電信網和互聯網相互融合的主要特點和趨勢如下：

　�。�1）客戶群日益趨同，業(yè)務價值相互促進；

　�。�2）客戶終端交叉融合，更加多樣化；

　　（3）互聯網企業(yè)對基礎電信企業(yè)具有強烈的外部依賴性；

　　（4）客戶需求推動電信服務與互聯網服務緊密結合；

　　（5）互聯網增值服務成為電信增值業(yè)務的主要增長點；

　　（6）互聯網高速發(fā)展促進電信網絡標準化和電信市場全球化。

　　毫無疑問，上述兩網融合最大的受益者是用戶，他們將從融合的網絡中獲得更多更優(yōu)的信息、娛樂、商務、金融等服務，獲得全新的工作與生活體驗。我們預計，互聯網的開放性和電信網的標準性、安全性將加速融合，催生出全新的業(yè)務類型和服務模式，這種變化將考驗運營商、服務商，更加考驗電信監(jiān)管部門。

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